AİLE HEKİMLERİNİN VE AİLE SAĞLIĞI MERKEZLERİNİN HUKUKİ STATÜLERİ

AİLE HEKİMLERİNİN VE AİLE SAĞLIĞI MERKEZLERİNİN HUKUKİ STATÜLERİ
Ömer SÜMER*
 
Özet
Aile Hekimliği Uygulamasında görev alan Aile Hekimlerinin çalışma şekilleri, görev tanımları, mali ve sosyal hakları ile denetimleri konularında gerek çalışanlar gerekse idare nezdinde belirsizlikler yaşanmaktadır. Makalemiz ile mevzuat ve yargı kararları incelenerek Aile Hekimlerinin ve Aile Sağlığı Merkezlerinin hukuki statüleri saptanmaya çalışılacaktır.
Anahtar Sözcükler: Aile Hekimi, Aile Sağlığı Merkezi, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu, Hukuki Statü, Görev Tanımı, Yargı Kararları
 
1. Giriş
Ülkemizde Aile Hekimliği uygulaması Devlet Politikası olarak ilk kez 55inci Hükümet tarafından 1999 yılı Hükümet Programında[1], “Sağlık Reformu çalışmaları kapsamında yer alan “Hastane ve Sağlık İşletmeleri Temel Kanunu Tasarısı Taslağı” ile “Birinci Basamak Sağlık Hizmetleri ve Aile Hekimliği Kanunu Tasarısı Taslağı”nın bir an önce yasalaşması ihtiyacı devam etmektedir” cümlesi ile yer almıştır.
Aile Hekimliği Uygulaması için ilk somut adım, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun Tasarısı’nın 59uncu Hükümet tarafından 14.07.2004 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) sevk edilmesi[2] ile başlamıştır.

TBMM Genel Kurulunda 24.11.2014 tarihinde kabul edilen Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun 09.12.2014 tarih ve 25665 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Yasa’daki hükümlerin sahada uygulama ayrıntılarını düzenleyen “Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Yönetmelik” 06.07.2005 tarih ve 25867 sayılı Resmi Gazetede ve “Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığı’nca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmelik” te 12.08.2005 tarih ve 25904 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmışlardır.

Mevzuatların yayınlarını müteakip Aile Hekimliği Pilot Uygulaması (AHPU) 15.09.2005 tarihinde Düzce ilimizde başlamış olup geçiş süreci 2010 yılı sonunda 81 ilde uygulamanın hayata geçirilmesi ile tamamlanmıştır.
İllerde Aile hekimliği uygulaması öncesi hekimler (aile hekimliği uzmanları hariç) 10 günlük Birinci Aşama Uyum Eğitimlerine tabi tutulmuşlardır. Söz konusu eğitimler ile Aile Hekimliği tıp disiplinini tanıtmak, temel kavram ve evrensel ilkelerinin öğrenilmesini sağlamak, Aile Hekimliği’ne özgü klinik yöntem ve yaklaşımlarla Aile Hekimliğini diğer disiplinlerden farklı kılan özelliklerini katılımcılara aktarabilmek amaçlanmıştı.[3] Ancak söz konusu eğitimlerde katılımcılardan gelen ısrarlı taleplere rağmen mevzuat ve idari işleyiş ile ilgili bilgilendirme yapılmaması nedeniyle Aile Hekimleri mevzuatlar ve kendilerine verilen görev tanımları, mali ve sosyal hakları ile denetimleri konularındaki soru işaretleri ile göreve başlamak zorunda kalmışlardır. İl Sağlık Müdürlüklerindeki idari kadroların da idari konularda yeteri kadar bilgilendirilmemesi nedeniyle Aile Hekimleri idari konularda doğru bilgiye ulaşma şansları kalmamıştır.
Aile Hekimleri idari konularda bilgi eksikliklerini uyum eğitimleri sırasında paylaştıkları elektronik posta adresleri ile kurdukları elektronik posta grupları ile gidermeye çalışmakta iken 2010 yılında yaygınlaşan sosyal medya sitesinde kurdukları paylaşım grupları sayesinde çok daha hızlı ve kolay iletişim imkanına kavuşmuşlardır.

İletişim imkanlarının artması ile Aile Hekimleri hemen her ilde yerel idareciler tarafından Aile Hekimliği Uygulamasının farklı şekillerde uygulandığını fark etmeye başlamışlardır. Özellikle illerde kurulan Aile Hekimleri Dernekleri önderliğinde Sağlık Bakanlığı ve Sağlık Müdürlüklerinin hukuk dışı uygulamaları ile her geçen yıl Aile Hekimliğinin kapsam ve amacı ile uyuşmayan görevlerin verilmesi, mali ve sosyal hakları ile denetimleri konularındaki olumsuz gelişmelerin yaşanması üzerine hukuki alanda hakların savunulmasına başlanmıştır.
İdare mahkemeleri, Danıştay ve Anayasa Mahkemesinde açılan davalar ve verilen kararlar ile Aile Hekimlerinde hukuki statüleri konusunda farkındalık oluşmaya başlamıştır.

Makalemiz ile mevzuat ve yargı kararları incelenerek Aile Hekimlerinin ve görev yaptıkları Aile Sağlığı Merkezlerinin hukuki statüleri saptanmaya çalışılacaktır.
 
2. Aile Hekimlerinin ve Aile Sağlığı Merkezlerinin Hukuki Statüleri
Aile Hekimlerinin hukuki statüleri, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun “Personelin Statüsü ve Mali Hakları” başlıklı 3. Maddesinde;
Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.

Aile sağlığı elemanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere çalıştırılabilir.

Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı elemanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. (Değişik ikinci cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı elemanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır.”
şeklinde tanımlanmaktadır.

            Kanun maddesinden de anlaşılabileceği üzere Sağlık Bakanlığı tarafından iki ayrı hukuki statüdeki hekimler Aile Hekimi olarak çalıştırılmaktadır;

  1. Hizmet Sözleşmesine bağlı çalışma: Sağlık Bakanlığı ile karşılıklı Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi imza altına alınarak Aile Hekimi olarak çalışma. Bu gruptaki Aile Hekimlerinin hukuki statüleri iki alt gruba ayrılmaktadır:
    1. Sağlık Bakanlığına veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan hekimler: Kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın çalışan hekimler olup Hizmet Sözleşmesi imzalanması noktasında öncelikli grubu oluşturmaktadırlar.
    2. Kamu görevlisi olmayan hekimler: Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili,[4] 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan hekimler.
  2. Görevlendirme ile çalışma: Sağlık Bakanlığına bağlı kurum ve kuruluşlarda görev yapan hekimlerin, sözleşme yapılmaksızın geçici bir süre Aile Hekimliği Hizmetlerini sunmaları için çalıştırılmaları.
Sağlık Bakanlığına veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan hekimlerin, Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi imzaladıkları andan itibaren sözleşmelerinin devamı boyunca kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılmaları ve kadroları ile ilişkilerinin devam etmesi göz önüne alındığında, her ne kadar ücretsiz izinde olsalar dahi Kamu Görevlisi statülerinin devam ettiği aşikardır.
Kamu görevlisi olmayan hekimlerin Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi imzaladıkları andan itibaren sözleşmelerinin devamı boyunca kamu nezdindeki hukuki statüleri konusundaki tereddüt ise, Anayasa Mahkemesinin 21 Şubat 2008 tarih ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı Kararında (5258 Sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun’un 3., 5. ve 8. Maddeleri hk),[5] yer alan şu hükümler ile giderilmiştir;

Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında, ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir. Toplumsal yaşamın zorunlu gereksinimlerinden olan düzenlilik ve süreklilik isteyen sağlık hizmeti de niteliği gereği kamu hizmeti olarak değerlendirilmektedir.

5258 sayılı Yasa’ya göre aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca sunulacak hizmetler, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak tanı koyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetleridir.

Sağlık Bakanlığı’nın, aile hekimliği hizmetlerini, pilot olarak belirleyeceği illerde görevlendireceği ya da sözleşmeli olarak çalıştıracağı personel eliyle yürütmesi, bu hizmetlerin niteliği itibariyle belli bir düzenlilik içinde sunulması gereken, kişilerin ve dolayısıyla aile ve toplumun varlığı ve huzuru yönünden vazgeçilmez, ertelenemez ve ikame edilemez hizmetler olması, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının bu hizmetleri kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda ve tam gün çalışma esasına göre sunmaları, aile hekimliği pilot uygulamasına geçilen illerde bu hizmetlerin ücretsiz olarak verilmesi, kişilerin bu sağlık hizmetlerinden yararlanabilmelerinin aile hekimlerine kayıt olmalarına bağlı olması ve bu illerde aile hekimliği kapsamındaki hizmetlerin sadece aile hekimlerince sunulması, birinci basamakta düzenlenmesi öngörülen her türlü reçete, rapor ve sevklerin ve diğer resmi belgelerin, aile hekimleri tarafından düzenlenmesi, birinci basamaktan ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurum ve kuruluşlarına sevklerin aile hekimlerince yapılması, sözleşmeli çalışacak aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının idare ile imzalayacakları sözleşmenin idari hizmet sözleşmesi niteliğinde bulunması, sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının ücretlerinin idarece ödenmesi, aile hekimlerinin düzenledikleri tüm kayıt, evrak ve belgelerin resmi kayıt ve evrak niteliğinde olması, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının mevzuat ve sözleşmeye uygunluk ve diğer konularda, Bakanlık, ilgili mülki idare ve sağlık idaresinin denetimine tabi olmaları, görevleriyle ilgili ya da görevleri başında işledikleri veya kendilerine karşı işlenen suçlarda Devlet memuru gibi kabul edilmeleri gözetildiğinde, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca sunulacak olan aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler olduğu açıktır.

Bu durumda, ihtiyaç duyulması halinde, Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Yasa’nın 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanları, Sağlık Bakanlığı’nın önerisi, Maliye Bakanlığı’nın uygun görüşü üzerine idari hizmet sözleşmesi yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere çalıştırılabileceklerdir. Bu şekilde çalıştırılanlar Anayasa’nın 128. maddesinde yer alan “diğer kamu görevlisi” kapsamında olduğundan, iptali istenen kural Anayasa’ya aykırılık oluşturmamaktadır.”

            Kamu kurumlarından ücretsiz izne ayrılarak Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi imzalayan hekimler ile kamu görevlisi olmayan hekimlerin Hizmet Sözleşmesi imzalayarak Aile Hekimi olarak çalışmalarında statü açısından herhangi bir fark bulunmayıp her iki grup hekim de “diğer kamu görevlisi” statüsüne değerlendirilmektedir.

            Sözleşme ile çalışan Aile Hekimlerinin hukuki statüleri, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstihdam Şekilleri” başlıklı 4. Maddesinin B bendinde tarif edilen “Sözleşmeli Personel” statüsü farklı bir özelliklere sahiptir.

            657 sayılı Kanun’un 4. Maddesinde Sözleşmeli Personel;
Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir.”
şeklinde tarif edilmektedir.

Söz konusu hükümden, Sözleşmeli Personel hizmetine ihtiyaç duyan kurumların, ihtiyaçlarını belirtmeleri, Devlet Personel Daire Başkanlığının uygun görüş vermesi ve Maliye Bakanlığının pozisyon vizesi yapılması başka bir deyiş ile onay vermesi gerektiği anlaşılmaktadır.

            Ancak Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi imzalayarak görev yapan Aile Hekimlerinin Aile Sağlığı Merkezlerinde, Maliye Bakanlığı tarafından vizelenmiş herhangi bir kadroları veya pozisyonları bulunmamaktadır.[6]

            Devlet memurları ve sözleşmeli personellere ödenen aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödemeler ile Aile Hekimlerine ödenen ücretler arasında dayandıkları mevzuat ve ödeme kalemleri açısından farklar bulunmaktadır.

            Devlet memurlarına ve Sözleşmeli Personellere ödenen aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödemeler 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 147. Maddesinde;

            “Bu Kanunda geçen;
A) Aylık: Bu Kanuna tabi kurumlarda görevlendirilen memurlara hizmetlerinin karşılığında, kadroya dayanılarak ay itibariyle ödenen parayı,
 B) Sözleşmeli ücreti: 4 üncü maddenin (B) bendi gereğince çalıştırılan personele ödenen parayı,
C) Gündelik: 4 üncü maddenin (C) ve (D) bentleri gereğince çalıştırılan personele ödenen parayı,
Ç) Ödül: Kanunun 123 üncü maddesinde yazılı hallerde memurlara ödenen parayı,
D) Temsil giderleri: Belirli yetki ve sorumluluk makamlarını işgal eden memurlara temsili mahiyette ve görevleri icabı olarak yaptıkları gerçek giderleri karşılamak üzere ilgili kurumların bütçelerine bu maksat için konulan ödenekten özel yönetmeliği hükümleri gereğince ödenen parayı,
E) Ders görevi ücreti: Bu Kanuna tabi kurumlara ait her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda öğretmenlik veya öğretim üyeliği yapan öğretmen, öğretim üyesi ve diğer memurlara ders saati itibariyle ödenen parayı,
F) Fazla çalışma ücreti: Kurumların, bu Kanunun 178 inci maddesinde yazılı esaslar çerçevesinde normal çalışma saatleri dışında çalıştırdıkları memurlara, fazla çalışma saati itibariyle ödenen parayı,
G)   a) İş güçlüğü zammı: Niteliği ve çalışma şartları bakımından güç olan işlerde çalışanlara ödenen parayı,
      b) İş riski zammı: Hayat ve sağlık için tehlike arz eden hizmetlerde çalışanlara ödenen parayı,
      c) Eleman teminindeki güçlük zammı: Temininde, görevde tutulmasında veya belli yerlerde istihdam edilmesinde güçlük bulunan elemanlar için ödenen parayı,
      d) Mali sorumluluk tazminatı: Sayıştay'a hesap vermekle yükümlü olan saymanlarla vezne açığından sorumlu veznedarlara ödenen parayı,
İfade eder”
şeklinde tanımlanmıştır.
 
            Kanun hükmünden, Devlet Memurlarına ödenen asıl ücretin “Aylık” olarak tanımlandığı ve kadroya dayanılarak ödenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.  Devlet Memurlarına Aylıkları dışında çeşitli hizmetleri karşılığında ödenen paralar ise “Ücret” olarak tanımlanmaktadır.

Sözleşmeli Personele ödenen para için ise sadece “Ücret” tanımı kullanıldığı ve Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlar karşılığında ödendiği görülmektedir.

Gaziantep Milletvekili Sayın Dr. Mehmet ŞEKER’in, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına iletmiş olduğu 7/3765 esas no’lu yazılı soru önergesine Maliye Bakanı Sayın Mehmet ŞİMŞEK’in  vermiş olduğu 07.03.2012 tarih ve 025273 sayılı cevabi yazıda şu ifadeleri kullanmıştır;

“(488 sayılı Damga Vergisi Kanunu uyarınca) … resmi daireler ile kişiler arasındaki işlemlere ait kağıtların damga vergisinin kişiler tarafından ödeneceği; 8. Maddesinde, bu Kanunda yazılı resmi daireden maksadın, genel ve özel bütçeli idarelerle, il özel idareleri, belediyeler ve köyler olduğu, bu dairelere bağlı olup ayrı tüzel kişiliği bulunan iktisadi işletmelerin resmi daire sayılmayacağı; …
… 6111 sayılı Kanunun 83üncü maddesinin (b) bendiyle 488 sayılı Damga Vergisi Kanununa ekli (2) sayılı tablonun “V-Kurumlarla ilgili kağıtlar” başlıklı bölümüne eklenen (25) numaralı fıkra ile, Kanunun yürürlük tarihinden itibaren kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye işletmelerinin kadrolarında ve sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilen sözleşmeli personel ile yapılan hizmet sözleşmeleri damga vergisinden istisna edilmiştir.

24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanunun 3üncü maddesi gereğince kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanlarının sözleşme yapılarak Aile Hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere çalıştırılabilmeleri için Maliye Bakanlığınca uygun görüş verilmesi gerektiği, bunun dışında, söz konusu personel için Maliye Bakanlığınca ayrıca pozisyon vizesi yapılmadığı ve bu personele yapılan her türlü ödemelerin Sağlık Bakanlığının ilgili yıl bütçesinde yer alan “03.5 Hizmet Alımları” ekonomik kodunu içeren tertiplerden yapıldığı hususları dikkate alındığında, sözleşmeli personel pozisyonunda istihdam edilmeyen Aile Hekimleri ve Aile Sağlığı Elemanlarının kurumları ile düzenlenmiş oldukları hizmet sözleşmelerinin damga vergisinden istisna tutulması mümkün bulunmamaktadır.

Diğer taraftan, söz konusu hizmet sözleşmelerinin damga vergisinden istisna edilebilmesi kanun değişikliği ile mümkün olup, daha önce ödenen damga vergilerinin iadesine yönelik olarak da Başkanlığımızca yürütülen bir çalışma bulunmamaktadır.”
İlgili yazıda da altı çizildiği üzere, Aile Hekimleri, kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında veya sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilen sözleşmeli personel statüsünde değillerdir. 

02/11/2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazete’de (Mükerrer) yayınlanarak yürürlüğe giren 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Bağlı Kuruluşların Teşkilatı” başlıklı 35. Maddesinin 5inci fıkrasında “Bağlı kuruluşların personeli 657 sayılı Kanuna tâbidir” hükmü yer almakta olup, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın çalışan Aile Hekimlerinin statüleri de göz önüne alındığında, Aile Hekimlerinin Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarında görev yapan personel olmadıkları bir kez daha ortaya çıkmaktadır.

Aile Hekimlerinin imzalamış oldukları hizmet sözleşmelerinin Damga Vergisinden istisna tutulabilmesi için daha sonra, 15/06/2012 tarih ve 28324 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren 6322 sayılı Kanunun 17 nci maddesiyle 488 sayılı Damga Vergisi Kanununa ekli (2) sayılı tablonun “V-Kurumlarla ilgili kağıtlar” başlıklı bölümündeki (25) numaralı fıkraya “(Söz konusu kurum, kuruluş ve işletmelerde geçici personel olarak istihdam edilenlerle yapılan sözleşmeler ile 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununa göre hizmet alımına ilişkin yapılan hizmet sözleşmeleri dahil)” ibaresi eklenmiştir.

Aile Hekimlerinin görev yaptıkları Aile Sağlığı Merkezlerinin de 5258 sayılı Yasa’da, sadece  “Kamuya ait taşınmazların kullanımı” başlıklı 4. Maddede “Hazine, belediye veya il özel idaresine ait taşınmazlardan aile sağlığı merkezi olarak kullanılması uygun görülenler, Maliye Bakanlığı, belediye veya il özel idarelerince bu amaçla kullanılmak üzere doğrudan aile hekimine kiraya verilebilir.” hükmü ile sadece isim olarak yer almakta olup,  herhangi bir kuruluş şekli, bütçesi ve teşkilat yapısı ile ilgili hiçbir tanımlama yapılmamıştır. Oysa 12/01/1961 tarih ve 10705 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiş olan 224 sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkında Kanunun, 2. Maddesinde Sağlık Ocakları, “Takriben 5000 - 10000 kişinin köyler grubu veya bir kasaba veya şehir ve büyük kasabalardaki mahalle grupları bir sağlık ocağını teşkil eder. Bunların il içinde idari taksimata uyması icab etmez.” şeklinde tanımlanmış ve 10. Maddesinde de yer alan “Bir sağlık ocağının hizmeti en az bir hekim ve yeter sayıda yardımcı sağlık personelinden teşekkül eden bir ekip tarafından yürütülür.” hükümler ile kuruluş şekilleri, bütçe ve teşkilat yapıları belirtilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti devlet teşkilatı içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar ile bunların merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatlarında bulunan her düzeydeki birimlerinin hiyerarşik yapıya uygun olarak kayıt altına alındığı ve e-Devlet çalışmalarında esas alınmak üzere T.C. Devlet Teşkilatı Numarası ile tanımlandığı sistem olan DETSİS sisteminde Aile Hekimliği Birimleri veya Aile Sağlığı Merkezi şeklinde hiçbir kurum bulunmamaktadır.[7]

Daha önce kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında görev yaparken, ücretsiz izne ayrılarak sözleşmeli Aile Hekimi olarak görev yapan hekimlerin kadroları ile ilgili olarak, Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliğinde 25.06.2010 ve 29.09.2010 tarihlerinde hukuka aykırı iki ayrı değişiklik yapılarak konu belirsiz bir hal almıştır.

25.06.2010 tarih ve 27622 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliğinde değişiklik ile, 5258 sayılı Yasa’da tarif edilmeyen Aile Hekimliği Birimleri ve Aile Sağlığı Merkezleri Yönetmelikte ilk kez tarif edilerek,  “Aile Hekimi veya Aile Sağlığı Elemanı olarak sözleşme imzalayan personelin kadroları sözleşme imzaladıkları Aile Hekimliği Biriminin bulunduğu Aile Sağlığı Merkezine aktarılır.” şeklindeki hüküm de 19/C Maddesi olarak yönetmeliğe eklenmiştir. Bununla da yetinilmeyip 29.09.2010 tarih ve 27714 sayılı Resmi Gazete ile Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliğinde bir kez daha değişiklik yapılarak 19/C maddesi;

“Aile Hekimi veya aile sağlığı elemanı olarak sözleşme imzalayan personelin kadroları, 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanunda belirtilen hakları saklı kalma kaydıyla, sözleşme imzaladıkları aile hekimliği biriminin bulunduğu aile sağlığı merkezine aktarılır.
Aile hekimliğine geçen hekimler ile aile sağlığı elemanlarının, herhangi bir nedenle sözleşmelerinin sona ermesi durumunda, talepleri halinde, sözleşme imzalamadan önceki görev yerlerine standart aranmaksızın atanırlar.”
halini almıştır.
 
Önceden Sağlık Bakanlığı dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında görev yaparken, ücretsiz izne ayrılarak sözleşmeli Aile Hekimi olarak görev yapan hekimlerin, Maliye Bakanlığı tarafından vizelenen ve kamu kurumlarına tahsis edilmiş kadrolarının,  hiçbir yasada, kuruluş şekilleri, bütçe ve teşkilat yapıları belirtilmeyen, Türkiye Cumhuriyeti devlet teşkilatı içerisinde herhangi bir kayıtları dahi bulunmayan Aile Sağlığı Merkezleri şeklindeki hukuki statüleri net olmayan, hatta varlıkları dahi tartışmalı olan yerlere, yürütülmesinden sadece Sağlık Bakanlığının sorumlu olduğu “Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliği” ile aktarılmalarının amacı anlaşılamamaktadır ve gelecekte birçok mağduriyete sebep olacağından endişe edilmektedir.
Bu nedenle kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli Aile Hekimlerinin kadrolarının, Yasa Koyucu tarafından herhangi bir Kanun’la çerçevesi çizilmeden, Hükümetin ve Maliye Bakanlığının bilgisi ve onayı dışında, Sağlık Bakanlığının yürütülmesinden sorumlu olduğu yönetmelikler ile Aile Sağlığı Merkezlerine aktarılması Anayasamızın 7. maddesinde yer alan "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez" ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükümlerine aykırı düşmektedir.
 
3. Sonuç:
Ülkemizde birinci basamak sağlık hizmetleri 1961 yılına kadar dikey sağlık örgütleri ve hükümet tabipliği ile yürütülmüştür. 1961 yılında çıkarılan 224 Sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkındaki Kanun ile sağlık hizmetlerinin yatay bir örgütlenme modeliyle sosyalleştirilmesi amaçlanmıştır. Sağlık hizmetlerinin sosyalleştirilmesi ile “dar bölgede geniş tabanlı hizmet” modeli ön görülmüş, koruyucu sağlık hizmetlerine önem ve öncelik verilmiştir. Sağlık ocaklarında tam süre çalışan geniş bir ekip tarafından sunulan, toplumcu anlayış ile, eşit, sürekli, parasız, entegre ve basamaklandırılmış sağlık hizmeti Sosyalleştirmenin temel ilkeleri olarak kabul edilmiştir. 1963 yılında Muş iliyle başlayan ilk uygulama, 1981 yılına kadar 45 ile yayılabilmiş ve 1983 yılında diğer illerin de sosyalleştirildiği ilan edilmiştir.

Sağlık Ocaklarında büyük fedakarlıklar ile görev yapan Hekim, Ebe, Hemşire, Sağlık Memuru, Tıbbi Sekreter, Sıtma Surveyans Memuru, Trahom İlaçlayıcısı, Şoför ve Hizmetlilerin emekleri sayesinde ülkemiz Tüberküloz, Sıtma, Trahom, Çiçek, Kızamık ve Çocuk Felci kabuslarından kurtulmuştur.

2000’li yıllara gelince halk sağlığı sorunlarında da değişiklik görülmeye başlandı. Köylerden kentlere olan nüfus hareketleri, beslenme tarzında değişiklik, tanı ve tedavi alanlarındaki yeni gelişmeler ile ortalama yaşam süresinde artış meydana gelmeye başlamıştı. Köyden kent yaşantısına geçiş ile kişisel hijyenin kalitesinde artış paraziter hastalıkların azalmasına neden olurken hareketsiz yaşam ve işlenmiş gıda tüketimi de Obezite ve Diyabette artışa neden olmaya başlamıştı. Artık sağlık sorunları toplumsal boyuttan bireysel boyuta doğru değişim göstermeye başlamıştı.

Aile Hekimliği Diyabet, Obezite, Kanser, Hipertansiyon gibi bireysel kronik hastalıkların tanı, tedavi ve takibi için en uygun Birinci Basamak Sağlık Hizmeti sunum modeli olarak tüm dünyada kabul görmüş bir modeldir. Aile Hekimliği Uygulamasının ülkemizde ilk çalışmaları 80’li yıllarda başlamış olup, ilk kez 1997 yılında hükümet planlarına girmiştir. 1997-2002 yılları arasındaki iktidarda olan her hükümetin yıllık planında Sağlık Reformunun içinde yer alan Aile Hekimliği, 2002 yılından itibaren de Sağlıkta Dönüşüm Projesi olarak adlandırılan yeni düzenlemenin en önemli bir parçası haline gelmiştir.
Siyasi irade tarafından toplumsal sağlık sorunlarına Toplum Sağlığı Merkezlerinin, kişiye yönelik sağlık sorunlarına karşı da Aile Hekimlerinin hizmet vermesi politika olarak benimsenmiş olup, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak tanı koyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini Aile Hekimliği Hizmetleri olarak ayrıca sınıflandırarak bu hizmetleri Hizmet Alımı modeli ile Aile Hekimlerinden almaya başlamıştır.

Sağlık Bakanlığının, Aile Hekimliği Hizmetlerini İdari Hizmet Sözleşmesi ile alabilmesi amacıyla Yasa Koyucu tarafından 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu ile Bakanlık yetkilendirilmiştir. Bakanlığın 22 bin Aile Hekimi ile karşılıklı hizmet sözleşmesi imzalaması mümkün olmadığı için illerdeki Hükümet temsilcisi sıfatı taşıyan Valiler sözleşme imzalamak için görevlendirilmişlerdir. Bakanlık ile tek organik bağı Aile Hekimliği Hizmet Sözleşmesi olan Aile Hekimlerinin ve görev yaptıkları Aile Sağlığı Merkezlerinin hukuki statülerinin doğru bir şekilde tanımlanması ve uygulayıcılar tarafından anlaşılmasının halkımıza sunulan sağlık hizmetlerinde yaşanabilecek eksikliklerin önlenmesi açısından büyük öneme sahiptir.
 

Kaynakça
1999 yılı Hükümet Programı. (1998, 11 15). 06 17, 2015 tarihinde T.C Resmi Gazete: http://www.resmigazete.gov.tr/arsiv/23524_1.pdf adresinden alındı

Anayasa Mahkemesi. (2008, 02 21). 06 17, 2015 tarihinde Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası: http://www.kararlaryeni.anayasa.gov.tr/Karar/Content/7a67fbb5-b034-4dce-bf42-2ca53312d89b?excludeGerekce=False&wordsOnly=False adresinden alındı

Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü. (2004, 07 14). Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun Tasarısı’nın. 06 17, 2015 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi: https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tasari_teklif_gd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=28006 adresinden alındı

Ersoy, P. D. (2009, 01 16). Aile Hekimliğinde Son Durum. 05 24, 2015 tarihinde Aile Hekimliği Mesleki Gelişim Portalı: http://www.ailehekimligi.com.tr/?Ctrl=HTML&HTMLID=849 adresinden alındı

ŞİMŞEK, M. M. (2012, 03 07). 06 17, 2015 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi: https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/yazili_sozlu_soru_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100888 adresinden alındı

T.C. BAŞBAKANLIK İdareyi Geliştirme Başkanlığı. (tarih yok). 06 17, 2015 tarihinde KAYSİS: https://www.kaysis.gov.tr/Devlet_Teskilat_Detsis adresinden alındı
 
 
 
 
 
[1] 15.11.1998 tarih ve 23524 sayılı Resmi Gazete (Mükerrer) Sayfa:10
[3] Prof. Dr. Füsun ERSOY “Aile Hekimliğinde Son Durum”, Aile Hekimliği Mesleki Gelişim Portalı (http://www.ailehekimligi.com.tr/?Ctrl=HTML&HTMLID=849, 24 Mayıs 2015)

[4] 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun 1. ve 4. maddeleri

[5] Anayasa Mahkemesinin 21 Şubat 2008 tarih ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı Kararı
[6] Mehmet ŞİMŞEK, Maliye Bakanı, T.B.M.M  Başkanlığına sunulan 07.03.2012 tarih ve 025273 sayılı Yazılı Soru Önergesi cevabı, Erişim tarihi: 03.06.2015, https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/yazili_sozlu_soru_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100888
[7] Devlet Teşkilatı Merkezi Kayıt Sistemi, erişim tarihi 05.06.2015 https://www.kaysis.gov.tr/Devlet_Teskilat_Detsis

PAYLAŞ: